Nabeschouwing: Ronde Tafel Best Value Procurement

 

OutsourcingDonderdag 8 mei is door Quint Wellington Redwood een ronde tafel bijeenkomst over het onderwerp ‘Best Value Procurement voor ICT’ gehouden. Deze bijeenkomst trok circa 25 CIO’s en (ICT) procurement managers naar Ouderkerk aan de Amstel om beelden en ervaringen uit te wisselen over dit opkomend fenomeen.

Naast aandacht voor een aantal ‘BVP basics’ en de visie van Quint op de best value benadering is uitgebreid ingegaan op de ervaringen die tot op heden bij het aanbesteden en inkopen van ICT zijn opgedaan. Van de aanwezige deelnemers had grofweg één derde praktische ervaring met de toepassing van best value, was één derde het van plan toe te passen en was één derde dit aan het onderzoeken. Zowel bij de gastspreker van de NS alswel vanuit de deelnemers die BVP in de praktijk hadden toegepast waren de ervaringen tot op heden positief. Een andere manier van benaderen van de leverancierselectie leverde zowel een efficiënter inkooptraject alswel het daadwerkelijk kunnen blootleggen van de toegevoegde waarde van de leveranciers op.

Vanuit een business perspectief kwam een onverwacht voordeel naar voren: doordat de beoordeling minder inhoudelijk wordt uitgevoerd en bovendien met minder papier, wordt het makkelijker voor business managers om deel te nemen aan de beoordeling en voelen zij een grotere betrokkenheid.

Tegelijkertijd is geconstateerd dat de ervaringen in de uitvoeringsfase van ICT opdrachten die door middel van een best value benadering tot stand zijn gebracht, op dit moment nog beperkt zijn. Juist daar ligt de ‘proof of the pudding’, en juist daar ook de noodzaak voor verdere best practice ontwikkeling en kennisverspreiding.

Quint zal de stand van zaken op het gebied van de toepassing van Best Value bij ICT opdrachten opnemen in haar jaarlijkse onderzoek (samen met Whitelane) naar de Nederlandse outsourcingmarkt. Daarmee kan een vinger aan de pols worden gehouden op de toepassing van deze benadering voor ICT.

Daarnaast is de behoefte geuit voor een platform waarin praktijkkennis en ervaring op het gebied van toepassing van best value op ICT kan worden gedeeld. Daartoe zal de ronde tafel in het najaar opnieuw worden gehouden zodat de deelnemers, met de verdere ervaringen op zak, opnieuw in de gelegenheid worden gesteld hun inzichten te delen.

Door Arno Hiemcke, Senior Consultant bij Quint Wellington Redwood

Best Value Procurement biedt kansen bij Europese aanbesteding van ICT

Aanbesteding van ict-diensten in de publieke sector vindt doorgaans plaats op basis van een gedetailleerde schriftelijke uitvraag. Hierbij is het de aanbestedende dienst die de opdracht definieert en vastlegt in een programma van eisen. Steeds meer wordt echter Best Value Procurement hier als alternatief tegenovergesteld. Hierbij is het niet alleen de aanbestedende dienst maar juist de leverancier die in vergaande mate zijn opdracht vormgeeft.

Door Arno Hiemcke, senior consultant bij Quint Wellington Redwood.

OutsourcingHet Europees aanbesteden van ict-diensten waarbij de gedetailleerde schriftelijke uitvraag  van  de  aanbestedende dienst centraal staat, heeft de laatste jaren een duidelijke professionalisering doorgemaakt. Er zijn best practices ontwikkeld op het gebied van het eenduidig specificeren van de ict-vraag in een ‘bestek’ of ‘programma van eisen’, die aanbe- stedende diensten helpen hun vraag vorm te geven. Voorbeelden hiervan zijn het ‘functioneel specificeren’ (zie gelijknamige kader) en de inzet van een te benchmarken producten- en dienstencatalogus, zodat een markt- conforme dienstverlening ook ged rende de loop van het contract kan worden geborgd. Op deze manier zijn veel uitbestedingsrelaties succesvol tot stand gekomen. Toch blijft ook een aantal nadelen verbonden aan deze wijze van aanbesteden: het zijn vaak tijdsintensieve trajecten (voor zowel de aanbestedende dienst als de inschrijvers) en de vraag blijft of op deze manier in alle gevallen het maximale uit de markt wordt gehaald.

Eenrichtingsverkeer

Een kenmerk van de huidige ‘openbare’ en ‘niet-openbare’ aanbestedingsprocedure is een hoge mate van eenrichtingsverkeer. Het is de aanbestedende dienst die de opdracht in een programma van eisen of bestek beschrijft, op basis waarvan leveranciers mogen offreren. Onderdeel van zo’n bestek is een set van minimumeisen, bijvoorbeeld in termen van beschikbaarheid van een applicatie of oplevertijd van een project. Inschrijvers die buiten het bestek gaan of zich niet aan de eisen conformeren maken geen kans op de opdracht. Anders gezegd: de aanbesteder dicteert en de markt volgt.

Het gevaar hiervan is dat de aanbestedende dienst weliswaar krijgt wat men vraagt, maar niet het maximale ‘uit de markt haalt’. Leveranciers worden beperkt uitgedaagd hun toegevoegde waarde te tonen. Ze leveren wat wordt gevraagd en zullen daarbij vanuit kostenoogpunt geneigd zijn daadwerkelijk op het gevraagde minimumniveau aan te bieden. Mogelijke meerwaarde, die tegen geringe extra kosten gerealiseerd zou kunnen worden, blijft dan buiten beschouwing. Dit terwijl leveranciers vaak goed weten hoe zij de klant toegevoegde waarde kunnen bieden en de klant niet altijd alle oplossingen in de markt overziet.

Alternatieven

Het is de vraag of het anders kan. Daarbij wordt gekeken naar andere disciplines, zoals in Nederland het aanbesteden van grote infrastructurele werken. De ervaringen die men daar heeft met Best Value Procurement (BVP) heeft ertoe geleid dat deze methode nu ook voor het aanbesteden van ict-diensten wordt toegepast.

BVP is geïntroduceerd door professor Dean Kashiwagi (Arizona State University). De kern ervan is dat men niet focust op de prijs maar op het verkrijgen van de hoogste waarde. Gedachte is dat die waarde wordt geleverd als de leverancier de ruimte krijgt zijn expertise maximaal in te zetten en te doen waar hij goed in is.

Dat vereist een andere dan de gebruikelijke relatie tussen klant en leverancier, die wellicht nog het best te kenmerken is als de verschuiving van ‘dicteren’ naar ‘verantwoordelijkheid geven’. Daarbij maakt de opdrachtgever maximaal gebruik van de kennis en kunde van leveranciers; zij zijn immers de experts.

Hét kenmerk van BVP is dat de aanbestedende partij geen gedetailleerd programma van eisen opstelt, maar dat wordt volstaan met de formulering van (project- of service)doelstellingen, meestal aangevuld met een globale vraagscope. Een wezenlijk onderdeel van dit zogeheten ‘kerndocument’ is dat openheid wordt gegeven over het beschikbare budget, zodat duidelijk is wat de financiële kaders zijn. Leveranciers krijgen vervolgens de vrijheid, vanuit eigen expertise en dienstverlening, oplossingen voor te stellen die invulling geven aan de ge- geven scope en doelstellingen.

FUNCTIONEEL SPECIFICEREN
Ict-diensten worden over het algemeen functioneel uitgevraagd. Hierbij richt de aanbestedende dienst zich op de beschrijving van het ‘wat’ en niet, of zeer beperkt, het ‘hoe’; inschrijvers mogen hun eigen werkwijzen en oplossingen inbrengen zolang de gevraagde functionaliteit maar wordt ingevuld. Een goed principe ten opzichte van het volledig technisch specificeren waarbij de leverancier de facto wordt voorgeschreven hoe hij zijn werk dient uit te voeren. Vanuit een BVP-gezichtspunt blijft het echter de vraag of met andere specificaties en scope leveranciers meer waarde voor de aanbestedende dienst kunnen bieden.

Bij de selectie van  de  leveranciers ligt een zware nadruk op de expertise die de leverancier in relatie tot de opdracht tentoonspreidt en de  verantwoordelijkheid die hij voor de opdracht neemt. Dit wordt beoordeeld aan de hand van een prestatieonderbouwing, een risico- en kansenanalyse en interviews met sleutelfunctionarissen. Samen met de prijs vormt dit de basis voor een schifting naar één inschrijver, met wie de aanbestedende dienst vervolgens de concretiseringsfase in gaat. Als de plannen tot een goed en helder uitgewerkt resultaat leiden, wordt met deze inschrijver het contract gesloten. Deze aanpak leidt ertoe dat het ‘dictaat’ van de aanbestedende dienst met de leverancier die ‘volgt’, plaatsmaakt voor een insteek waarbij de partij met de meeste kennis en kunde op een deelgebied daar ook het voortouw neemt. Dat voorkomt dat een aanbestedende dienst oplossingen voorschrijft die de aanbieder beperken of voorbijgaat aan slimme oplossingen die de aanbieder mogelijk al voorhanden heeft. Bovendien kent de aanbieder  als  ervaringsdeskundige de kansen en risico’s en zal die graag willen delen.

EUROPEES AANBESTEDEN EN BVP
Tussen de BVP-aanpak en de Europese aanbestedingswetgeving zijn verschillende spanningsvelden te signaleren. Bijvoorbeeld: waar volgens het Europees aanbestedingsrecht alle partijen dezelfde informatie moeten krijgen, pleit BVP ervoor om na de schifting in de concretiseringsfase met één partij ‘de diepte’ in te gaan. Dit zou zich moeten beperken tot ‘verduidelijking’ van het reeds uitgebrachte bod, maar aangezien dit bod enkel op hoofdlijnen is neergelegd, is het onvermijdelijk dat de daadwerkelijke scope van de opdracht zich dan pas uitkristalliseert. Dit kan leiden tot een claim van afgevallen partijen dat zij, gegeven de uiteindelijke scope, ook een beter bod hadden kunnen doen.

Ook is het grote belang dat wordt gehecht aan interviews met sleutelfunctionarissen vanuit een Europees aanbestedingsperspectief discutabel. Hoe wordt de objectiviteit in de beoordeling geborgd?

Toch hoeft BVP bij voorbaat niet met het  Europees  aanbestedingsrecht in strijd te zijn. De overheid heeft al veel aanbestedingen op basis van BVP (en dan met name non-ict). Het vergt echter wel een nauwgezette aanpak waarbij de aanbestedende dienst bereid moet zijn enkele aanpassingen te doen op de standaard BPV-methodiek. Een belangrijk voordeel van BVP is dat partijen die afvallen relatief vroeg afvallen. Hierdoor hebben zij weinig geïnvesteerd in het offertetraject, en daardoor geen groot belang om te procederen. Het aantal juridische procedures (en derhalve ook jurisprudentie) in BVP-aanbestedingen is tot op heden dan ook beperkt. Dit biedt echter geen garantie voor de toekomst.

Over op Bvp?

De vraag die publieke organisaties bezighoudt, is of ze er goed aan doen op BVP over te gaan. Want ondanks de potentie die BVP biedt, roept deze methode ook een aantal vragen op. Daarbij is de ervaringsbasis in de ict-wereld tot op heden smal. De contracten die via een BVP-aanbesteding tot stand zijn gekomen, hebben vanwege hun geringe looptijd het succes van BVP nog niet kunnen bewijzen (zie kader ‘Aanbestedingen op basis van BVP’).

Het in vergaande mate loslaten roept de vraag op welke risico’s dit met zich meebrengt. Een marktpartij dient tenslotte primair het eigen commercieel belang. Mislukte overheids ict- projecten waar juist te weinig actief is gestuurd en de leverancier te lang heeft kunnen ‘doormodderen’ geven voeding aan deze angst. In de praktijk lijken de meeste BVP-aanbestedingen dan ook wel ‘extra vangnetten’ in te bouwen die sec gezien tegenstrijdig zijn met de BVP-filosofie, waaronder bijvoorbeeld het zelf bepalen van het juridisch raamwerk waarbinnen de dienstverlener zijn diensten levert.

Daarnaast kan de vergaande inbreng van de inschrijver in de bepaling van de opdracht ten koste gaan van de gestandaardiseerde,  marktconforme invulling van diensten. Dit maakt het lastiger om de diensten later te benchmarken en het kan beperkingen opleveren om aan het eind van de overeenkomst de dienstverlening over te hevelen naar een andere partij (vendor lock-in).

AANBESTEDINGEN OP BASIS VAN BVP
Alhoewel het aantal ict-aanbestedingen in de publieke sector dat wordt uitgevoerd op basis van BVP nog relatief beperkt is, is dit aantal wel groeiende. Voorbeelden zijn de ict-uitbestedingen van het Alfa College, het Havenbedrijf Rotterdam en de momenteel lopende ict-uitbestedingen van Holland Casino en de provincie Noord-Holland.

Ook de inpasbaarheid van de BVP- aanpak in de Europese aanbestedings- regelgeving is een punt van aandacht. Aanbestedende diensten dienen zich goed te realiseren dat BVP geen alternatief is voor een Europese aanbesteding maar binnen de kaders van een Europese aanbestedingsprocedure  dient te worden uitgevoerd. Hoewel dit in de praktijk werkbaar is gebleken, zijn daarbij verschillende spanningsvelden te signaleren (zie kader ‘Europees aanbesteden en BVP’).

Ten slotte kunnen, met name bij langlopende ict-dienstverleningsopdrachten, vraagtekens worden gezet bij de effectiviteit van de binnen BVP gehanteerde ‘interviews met sleutelfunctionarissen’. De praktijk van veel ict-dienstverleningscontracten leert dat ondanks de goede intenties bij de start, de kans aanzienlijk is dat deze personen vroeger of later worden vervangen.

Omslag

De grootste hindernis vormt wellicht de benodigde omslag in denken en attitude, zowel van aanbestedende diensten als van aanbieders. De aanbestedende partij dient bij een Best-Value benadering daadwerkelijk bereid te zijn de verantwoordelijkheid aan de leverancier over te dragen. Afdelingen met een directe aansturende rol (bijvoorbeeld inkoop, contractmanagement, functioneel beheer) kunnen het zien als een beperking van hun domein en hier tegenin gaan. Dit vergt sturing van de inkoopafdeling en contractbeheerders, die erop gericht is hen te doordringen van het belang en de waarde van de deskundigheid van de leverancier voor de eigen organisatie.

Ook van leveranciers vergt het een verandering. Zij moeten in een aanbestedingstraject op basis van BVP op grond van beperkte informatie een financieel voorstel doen. Bij veel aanbieders, met name de grote spelers, zijn de interne goedkeuringstrajecten hier niet op afgestemd. Daarnaast moet de leverancier zich toeleggen op het bieden van werkelijk toegevoegde waarde, terwijl men doorgaans gewend was op basis van het principe ‘u vraagt, wij draaien’ te werken.

 

Best Value Procurement of traditioneel aanbesteden?

Ook veel gangbare methoden mobiliseren de kracht van leveranciers

People 6Door Arno Hiemcke, sourcingconsultant bij Quint Wellington Redwood

Of Best Value Procurement de beste 
methode is voor het aanbesteden van 
ICT-opdrachten is de vraag. De meningen lopen sterk uiteen. BVP is veelbelovend, zegt Arno Hiemcke, maar geen haarlemmerolie voor alle situaties. Hij laat zien wanneer 
BVP te overwegen is en wanneer niet.

De laatste tijd wordt Best Value Procurement (BVP) steeds vaker gezien als dé innovatieve methode voor het aanbesteden van ICT-opdrachten en het vormgeven van klant-leverancierrelaties. Naast voorstanders die deze aanpak met verve uitdragen, zijn er critici die vraagtekens plaatsen en de methode als ‘naïef’ betitelen. De vraag die veel inkoop- en ICT-sourcingverantwoordelijken bezighoudt, is: doen we er goed aan om bij de volgende ICT-aanbesteding over te gaan op BVP?

Hoewel er veel methoden zijn om tot leveranciersselectie te komen voor ICT-opdrachten, is van oudsher de RfP-procedure de meest gangbare, eventueel met een voorafgaande RfI. Centraal bij RfP staat het programma van eisen, waarbij de opdracht en de voorwaarden door de aanbestedende partij grondig worden gespecificeerd, zodat marktpartijen weten waar ze aan toe zijn. Op basis hiervan werken de marktpartijen offertes uit die door de aanbestedende partij worden beoordeeld op een mix van prijs en kwalitatieve factoren. Daarna kiest de aanbestedende partij – al of niet na een ‘Best and Final Offer’-ronde of laatste onderhandeling – de winnende partij.

Best Value Procurement, waar de laatste tijd veel over wordt geschreven, zet deze wereld op z’n kop: gebruik vooral geen minimumeisen, beschrijf de scope alleen op hoofdlijnen, maak het budget kenbaar en laat vervolgens de leveranciers – op basis van hun expertise – aangeven hoe ze de opdracht zien. Met deze aanpak plaatst BVP de expertise van leveranciers boven het programma van eisen van de aanbestedende partij. Een aanpak die als het goed is, doorwerkt naar de uitvoering: de winnende leverancier voelt een grotere verantwoordelijkheid om de opdracht tot een succes te maken.

Sourcing- en inkoopverantwoordelijken zien zich dan ook geconfronteerd met de vraag wat ze hiermee aan moeten. Overgaan naar het goed klinkende maar toch wat onzekere Best Value Procurement? Of toch maar de kat uit de boom kijken en het voorlopig bij het ‘traditionele’ aanbesteden laten. Waarbij ‘traditioneel’ tussen quotes omdat er vele vormen van leveranciersselectie zijn waarbij wel degelijk de inbreng van de leverancier verder gaat dat het ‘afgeven van een prijs en het afvinken van minimumeisen’, zoals BVP nog wel eens het traditionele inkopen wil positioneren.

In de kaders staan de overwegingen die bij deze keuze houvast bieden. Duidelijk is dat BVP veelbelovend is, maar geen haarlemmerolie voor alle situaties. De afweging zal gelet op de kenmerken van de aan te besteden opdracht, de volwassenheid van de organisatie en de bereidheid om enige onzekerheden te accepteren, gemaakt moeten worden. Een afweging die zeker de moeite waard is.

Overwegingen om BVP links te laten liggen

Gangbare methoden bieden voldoende mogelijkheden om gebruik te maken van de expertise van de markt
Zoals in de hoofdtekst aangehaald, er zijn tal van alternatieve aanpakken die de kracht van leveranciers mobiliseren. Van het in workshops laten uitwerken van voorstellen door leveranciers in een private aanbesteding tot een concurrentiegerichte dialoogprocedure in een publieke Europese aanbesteding. Ook een functioneel gespecificeerde opdracht geeft de leveranciers gelegenheid om eigen kennis en oplossingen in te brengen.

BVP heeft zich nog niet kunnen bewijzen binnen het ICT-domein
Er mogen dan inmiddels een groot aantal infrastructurele projecten op basis van BVP zijn aanbesteed, wat betreft ICT is de ervaringsbasis in Nederland tot op heden nog relatief smal. De contracten die wél via een BVP-aanbesteding tot stand zijn gekomen, hebben vanwege hun geringe looptijd het succes van BVP nog niet kunnen bewijzen.

BVP laat (te) veel ruimte voor de leverancier
Het in vergaande mate loslaten, roept de vraag op welke risico’s dit met zich meebrengt. Een marktpartij dient tenslotte primair het eigen commercieel belang. Het is gebaat bij (scope)uitbreiding en het creëren van afhankelijkheden (‘lock-in’), wat niet noodzakelijkerwijs het klantbelang dient. Mislukte overheidsprojecten waar juist te weinig actief is gestuurd en de leverancier te lang heeft kunnen ‘doormodderen’, geven voeding aan deze angst.

Klant- en leveranciersorganisaties zijn nog onvoldoende ingesteld op een BVP-benadering
BVP vergt een omslag in denken en attitude. Men kan zich afvragen of aanbestedende partijen en aanbieders al zo ver zijn. De aanbestedende partij dient bij een Best Value-benadering daadwerkelijk bereid te zijn de verantwoordelijkheid aan de leverancier over te dragen. Voor aansturende afdelingen (bijvoorbeeld inkoop, contractmanagement, functioneel beheer) kan dit lastig liggen. Ook voor leveranciers vergt het een verandering. Zij moeten zich toeleggen op het bieden van werkelijk toegevoegde waarde, terwijl men doorgaans gewend was op basis van het principe ‘u vraagt wij draaien’ te werken.

BVP en agile zijn lastig te combineren
Het bouwen van een brug is toch wezenlijk anders dan het bouwen van een informatiesysteem. Veranderende specificaties, afhankelijkheden van businessonderdelen en ketenpartijen en complexe technologie kenschetsen veel ICT-projecten. Een agile aanpak, binnen ICT heel gewoon, laat zich moeilijk verenigen met BVP omdat de leverancier – als expert – het gehele traject vooraf moet kunnen overzien en plannen.

Beperkte waarde van interviews met sleutelfunctionarissen
Vraagtekens kunnen worden geplaatst bij de in BVP zwaar aangezette ‘interviews met sleutelfunctionarissen’ als selectiemiddel. Ervaring met veel ICT-dienstverleningscontracten leert dat ondanks de goede intenties bij de start om deze medewerkers daadwerkelijk in te zetten, de kans aanzienlijk is dat zij vroeg of laat worden vervangen.

BVP past maar moeizaam binnen de Europese aanbestedingswetgeving
In het bijzonder voor Europees aanbestedingsplichtige organisaties. Zij moeten zich goed realiseren dat BVP geen alternatief is voor een Europese aanbesteding maar binnen de kaders van een Europese aanbestedingsprocedure dient te worden uitgevoerd. Hoewel dit in de praktijk werkbaar is, vergt het een nauwgezette aanpak en op sommige punten een afzwakking van de eigenlijke BVP-aanpak.

Overwegingen vóór het hanteren van BVP

BVP past binnen een modern inkoopbeleid
In menig modern inkoopbeleid staan begrippen als transparantie en ketenverantwoordelijkheid en het creëren van duurzame relaties met toeleveranciers centraal. Elementen waar BVP goed op aansluit, onder meer door de beperking in transactiekosten en het creëren van ‘win-win’-relaties tussen klanten en opdrachtnemers.

In sectoren buiten de ICT zijn goede ervaringen met BVP opgedaan
Bekend zijn de positieve ervaringen van Rijkswaterstaat, die als eerste BVP op grote schaal in Nederland heeft toegepast voor verschillende infrastructurele opdrachten. Daarnaast zijn er indrukwekkende, maar helaas lastig te verifiëren, cijfers uit onderzoek van de grondlegger van BVP, de Amerikaanse professor Dean Kashiwagi. Hij geeft onder meer aan dat 98 procent van de uitgevoerde BVP-projecten succesvol is.

BVP vermindert de last van het aanbesteden
Doordat in een BVP-traject geen uitgeschreven bestek nodig is en slechts een van de mededingende leveranciers de plannen concreet hoeft uit te werken, leidt een BVP-aanpak tot een vermindering van de aanbestedingslast, zowel bij de aanbestedende partij als bij de leveranciers. Bijkomend voordeel: partijen die afvallen, vallen vroeg in het proces af, zonder dat daar een grote investering in is gedaan. Dit maakt het ‘verlies’ minder pijnlijk in vergelijking tot een tender waarin zwaar is geïnvesteerd.

BVP laat de organisatie gebruik maken van de expertise van leveranciers
In feite de kern van de gedachte achter BVP. Door een leverancier te laten doen waar hij goed in is en hem daarin niet te beperken, zet je hem in zijn kracht. Daarmee krijg je uiteindelijk het beste resultaat voor alle partijen. De rol van de opdrachtgever verschuift van het ‘dicteren’ naar het ‘faciliteren’ van de leverancier.

BVP leidt tot een grotere accountability van de leverancier
Juist de leverancier die zelf zijn opdracht heeft ingekleurd zal hier ook verantwoordelijkheid voor moeten nemen. Het verschuilen achter ‘zo heeft de klant het gewild dus ik hoef er niet over na te denken’ is niet mogelijk. Het is de leverancier die proactief de risico’s gaat managen die het succes van zijn opdracht in de weg staan.

BVP brengt inkoop dichter bij de business
Wellicht niet het eerste voordeel van BVP waaraan men denkt, maar toch een belangrijke bijvangst. BVP verschuift de inkoop naar de business en verandert de rol van de inkoper: van inhoudelijk expert die ‘bepaalt wat de business nodig heeft’ naar procesbegeleider om vraag en aanbod bij elkaar te brengen.

Best value procurement biedt kansen bij Europese aanbesteding van ICT

Tekst: Arno Hiemcke,  senior consultant bij Quint Wellington Redwood.

Aanbesteding van ict-diensten in de publieke sector vindt doorgaans plaats op basis van een gedetailleerde schriftelijke uitvraag. Hierbij is het de aanbestedende dienst die de opdracht definieert en vastlegt in een programma van eisen. Steeds meer wordt echter best value procurement hier als alternatief tegenovergesteld. Hierbij is het niet alleen de aanbestedende dienst maar juist de leverancier die in vergaande mate zijn opdracht vormgeeft.

Het Europees aanbesteden van ict-diensten waarbij de gedetailleerde schriftelijke uitvraag van de aanbestedende dienst centraal staat, heeft de laatste jaren een duidelijke professionalisering doorgemaakt. Er zijn best practices ontwikkeld op het gebied van het eenduidig specificeren van de ict-vraag in een ‘bestek’ of ‘programma van eisen’, die aanbestedende diensten helpen hun vraag vorm te geven. Voorbeelden hiervan zijn het ‘functioneel specificeren’ (zie gelijknamige kader) en de inzet van een te benchmarken producten- en dienstencatalogus, zodat een marktconforme dienstverlening ook gedurende de loop van het contract kan worden geborgd. Op deze manier zijn veel uitbestedingsrelaties succesvol tot stand gekomen. Toch blijft ook een aantal nadelen verbonden aan deze wijze van aanbesteden: het zijn vaak tijdsintensieve trajecten (voor zowel de aanbestedende dienst als de inschrijvers) en de vraag blijft of op deze manier in alle gevallen het maximale uit de markt wordt gehaald.

Eenrichtingsverkeer

Een kenmerk van de huidige ‘openbare’ en ‘niet-openbare’ aanbestedingsprocedure is een hoge mate van eenrichtingsverkeer. Het is de aanbestedende dienst die de opdracht in een programma van eisen of bestek beschrijft, op basis waarvan leveranciers mogen offreren. Onderdeel van zo’n bestek is een set van minimumeisen, bijvoorbeeld in termen van beschikbaarheid van een applicatie of oplevertijd van een project. Inschrijvers die buiten het bestek gaan of zich niet aan de eisen conformeren maken geen kans op de opdracht. Anders gezegd: de aanbesteder dicteert en de markt volgt.

Het gevaar hiervan is dat de aanbestedende dienst weliswaar krijgt wat men vraagt, maar niet het maximale ‘uit de markt haalt’. Leveranciers worden beperkt uitgedaagd hun toegevoegde waarde te tonen. Ze leveren wat wordt gevraagd en zullen daarbij vanuit kostenoogpunt geneigd zijn daadwerkelijk op het gevraagde minimumniveau aan te bieden. Mogelijke meerwaarde, die tegen geringe extra kosten gerealiseerd zou kunnen worden, blijft dan buiten beschouwing. Dit terwijl leveranciers vaak goed weten hoe zij de klant toegevoegde waarde kunnen bieden en de klant niet altijd alle oplossingen in de markt overziet.

Alternatieven

Het is de vraag of het anders kan. Daarbij wordt gekeken naar andere disciplines, zoals in Nederland het aanbesteden van grote infrastructurele werken. De ervaringen die men daar heeft met best value procurement (BVP) heeft ertoe geleid dat deze methode nu ook voor het aanbesteden van ict-diensten wordt toegepast.

BVP is geïntroduceerd door professor Dean Kashiwagi (Arizona State University). De kern ervan is dat men niet focust op de prijs maar op het verkrijgen van de hoogste waarde. Gedachte is dat die waarde wordt geleverd als de leverancier de ruimte krijgt zijn expertise maximaal in te zetten en te doen waar hij goed in is.

Dat vereist een andere dan de gebruikelijke relatie tussen klant en leverancier, die wellicht nog het best te kenmerken is als de verschuiving van ‘dicteren’ naar ‘verantwoordelijkheid geven’. Daarbij maakt de opdrachtgever maximaal gebruik van de kennis en kunde van leveranciers; zij zijn immers de experts.

Hét kenmerk van BVP is dat de aanbestedende partij geen gedetailleerd programma van eisen opstelt, maar dat wordt volstaan met de formulering van (project- of service)doelstellingen, meestal aangevuld met een globale vraagscope. Een wezenlijk onderdeel van dit zogeheten ‘kerndocument’ is dat openheid wordt gegeven over het beschikbare budget, zodat duidelijk is wat de financiële kaders zijn. Leveranciers krijgen vervolgens de vrijheid, vanuit eigen expertise en dienstverlening, oplossingen voor te stellen die invulling geven aan de gegeven scope en doelstellingen.

Bij de selectie van de leveranciers ligt een zware nadruk op de expertise die de leverancier in relatie tot de opdracht tentoonspreidt en de verantwoordelijkheid die hij voor de opdracht neemt. Dit wordt beoordeeld aan de hand van een prestatieonderbouwing, een risico- en kansenanalyse en interviews met sleutelfunctionarissen. Samen met de prijs vormt dit de basis voor een schifting naar één inschrijver, met wie de aanbestedende dienst vervolgens de concretiseringsfase in gaat. Als de plannen tot een goed en helder uitgewerkt resultaat leiden, wordt met deze inschrijver het contract gesloten.

Deze aanpak leidt ertoe dat het ‘dictaat’ van de aanbestedende dienst met de leverancier die ‘volgt’, plaatsmaakt voor een insteek waarbij de partij met de meeste kennis en kunde op een deelgebied daar ook het voortouw neemt. Dat voorkomt dat een aanbestedende dienst oplossingen voorschrijft die de aanbieder beperken of voorbijgaat aan slimme oplossingen die de aanbieder mogelijk al voorhanden heeft. Bovendien kent de aanbieder als ervaringsdeskundige de kansen en risico’s en zal die graag willen delen.

Over op BVP?

De vraag die publieke organisaties bezighoudt, is of ze er goed aan doen op BVP over te gaan. Want ondanks de potentie die BVP biedt, roept deze methode ook een aantal vragen op. Daarbij is de ervaringsbasis in de ict-wereld tot op heden smal. De contracten die via een BVP-aanbesteding tot stand zijn gekomen, hebben vanwege hun geringe looptijd het succes van BVP nog niet kunnen bewijzen (zie kader ‘Aanbestedingen op basis van BVP’).

Het in vergaande mate loslaten roept de vraag op welke risico’s dit met zich meebrengt. Een marktpartij dient tenslotte primair het eigen commercieel belang. Mislukte overheids-ict-projecten waar juist te weinig actief is gestuurd en de leverancier te lang heeft kunnen ‘doormodderen’ geven voeding aan deze angst. In de praktijk lijken de meeste BVP-aanbestedingen dan ook wel ‘extra vangnetten’ in te bouwen die sec gezien tegenstrijdig zijn met de BVP-filosofie, waaronder bijvoorbeeld het zelf bepalen van het juridisch raamwerk waarbinnen de dienstverlener zijn diensten levert.

Daarnaast kan de vergaande inbreng van de inschrijver in de bepaling van de opdracht ten koste gaan van de gestandaardiseerde, marktconforme invulling van diensten. Dit maakt het lastiger om de diensten later te benchmarken en het kan beperkingen opleveren om aan het eind van de overeenkomst de dienstverlening over te hevelen naar een andere partij (vendor lock-in).

Ook de inpasbaarheid van de BVP-aanpak in de Europese aanbestedingsregelgeving is een punt van aandacht. Aanbestedende diensten dienen zich goed te realiseren dat BVP geen alternatief is voor een Europese aanbesteding maar binnen de kaders van een Europese aanbestedingsprocedure dient te worden uitgevoerd. Hoewel dit in de praktijk werkbaar is gebleken, zijn daarbij verschillende spanningsvelden te signaleren (zie kader ‘Europees aanbesteden en BVP’).

Ten slotte kunnen, met name bij langlopende ict-dienstverleningsopdrachten, vraagtekens worden gezet bij de effectiviteit van de binnen BVP gehanteerde ‘interviews met sleutelfunctionarissen’. De praktijk van veel ict-dienstverleningscontracten leert dat ondanks de goede intenties bij de start, de kans aanzienlijk is dat deze personen vroeger of later worden vervangen.

Omslag

De grootste hindernis vormt wellicht de benodigde omslag in denken en attitude, zowel van aanbestedende diensten als van aanbieders. De aanbestedende partij dient bij een best-valuebenadering daadwerkelijk bereid te zijn de verantwoordelijkheid aan de leverancier over te dragen. Afdelingen met een directe aansturende rol (bijvoorbeeld inkoop, contractmanagement, functioneel beheer) kunnen het zien als een beperking van hun domein en hier tegenin gaan. Dit vergt sturing van de inkoopafdeling en contractbeheerders, die erop gericht is hen te doordringen van het belang en de waarde van de deskundigheid van de leverancier voor de eigen organisatie.

Ook van leveranciers vergt het een verandering. Zij moeten in een aanbestedingstraject op basis van BVP op grond van beperkte informatie een financieel voorstel doen. Bij veel aanbieders, met name de grote spelers, zijn de interne goedkeuringstrajecten hier niet op afgestemd. Daarnaast moet de leverancier zich toeleggen op het bieden van werkelijk toegevoegde waarde, terwijl men doorgaans gewend was op basis van het principe ‘u vraagt, wij draaien’ te werken.

Functioneel specificeren

Ict-diensten worden over het algemeen functioneel uitgevraagd. Hierbij richt de aanbestedende dienst zich op de beschrijving van het ‘wat’ en niet, of zeer beperkt, het ‘hoe’; inschrijvers mogen hun eigen werkwijzen en oplossingen inbrengen zolang de gevraagde functionaliteit maar wordt ingevuld. Een goed principe ten opzichte van het volledig technisch specificeren waarbij de leverancier de facto wordt voorgeschreven hoe hij zijn werk dient uit te voeren. Vanuit een BVP-gezichtspunt blijft het echter de vraag of met andere specificaties en scope leveranciers meer waarde voor de aanbestedende dienst kunnen bieden.

Aanbestedingen op basis van BVP

Alhoewel het aantal ict-aanbestedingen in de publieke sector dat wordt uitgevoerd op basis van BVP nog relatief beperkt is, is dit aantal wel groeiende. Voorbeelden zijn de ict-uitbestedingen van het Alfa College, het Havenbedrijf Rotterdam en de momenteel lopende ict-uitbestedingen van Holland Casino en de Provincie Noord-Holland.

Europees aanbesteden en BVP

Tussen de BVP-aanpak en de Europese aanbestedingswetgeving zijn verschillende spanningsvelden te signaleren. Bijvoorbeeld: waar volgens het Europees aanbestedingsrecht alle partijen dezelfde informatie moeten krijgen, pleit BVP ervoor om na de schifting in de concretiseringsfase met één partij ‘de diepte’ in te gaan. Dit zou zich moeten beperken tot ‘verduidelijking’ van het reeds uitgebrachte bod, maar aangezien dit bod enkel op hoofdlijnen is neergelegd, is het onvermijdelijk dat de daadwerkelijke scope van de opdracht zich dan pas uitkristalliseert. Dit kan leiden tot een claim van afgevallen partijen dat zij, gegeven de uiteindelijke scope, ook een beter bod hadden kunnen doen.

Ook is het grote belang dat wordt gehecht aan interviews met sleutelfunctionarissen vanuit een Europees aanbestedingsperspectief discutabel. Hoe wordt de objectiviteit in de beoordeling geborgd?

Toch hoeft BVP bij voorbaat niet met het Europees aanbestedingsrecht in strijd te zijn. De overheid heeft al veel aanbestedingen op basis van BVP (en dan met name non-ict). Het vergt echter wel een nauwgezette aanpak waarbij de aanbestedende dienst bereid moet zijn enkele aanpassingen te doen op de standaard BPV-methodiek. Een belangrijk voordeel van BVP is dat partijen die afvallen relatief vroeg afvallen. Hierdoor hebben zij weinig geïnvesteerd in het offertetraject, en daardoor geen groot belang om te procederen. Het aantal juridische procedures (en derhalve ook jurisprudentie) in BVP-aanbestedingen is tot op heden dan ook beperkt. Dit biedt echter geen garantie voor de toekomst.